“市”出现很早，最初是作为进行交易的固定场所出现的。秦汉时期，秦汉时，在京都、郡、国乃至大县城内，几乎都有官府在指定地区设立并由官府管理的市，与居民所住的里或坊严格分开。比如汉长安城西北角的东市、西市。和这种“市”相比作为一级行政区划的“市”，出现的就很晚了。
自秦朝在全国范围实行郡县制以来，我国一直是地域型政区一统天下。古代中国虽然出现过大量城市，但这些城市从来没有从地域型政区中分离出来，而单独成为一种类型的政区。民国初年，起源于清末的自治运动断而复续，成为城市型政区的萌芽。
辛亥革命后，首先是江苏省参考清末旧制，在民国元年(年）将县治所在地的城厢，以及村庄屯集人口在5万以上的镇，均称为市。市设董事会，为市的行政机关。董事会设总董1人，董事1-3人，均由本市议事会依法定程序选举。总董相当于市长，综理一切事务，对外代表董事会，担任董事会会议时的议长。民国三年，袁世凯停办地方自治，江苏等省的市制停止施行。
北京政府时期北京政府时期，管理国内大城市的是各种形式的市政管理机构，也有少数是警察机构，它们在实际上行使着行政机构的职能，也有着自己的管辖区域，但未能从地域型政区中分离出来，没有独立的行政单位与行政区划。
年，在收回天津、汉口的德租界后，内务部在两地设立了市政管理局；同年，京都（即北京）市政公所成立。但这时的市政公所还不是一级政权机构。民国九年，在地方自治运动蓬勃兴起的大背景下，广东省长陈炯明欲使广州成为不受旧行政区划管辖的城市，因此委托孙科起草有关条例，组织现代化市政系统。于是孙科撰成《广州市暂行条例》并在2月被省署公议通过。这是我国首次以市为行政单位一订立法规，超出了地方自治的范围。《条例》第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。”这条规定宣告了中国第一个城市型政区的诞生。因为在此之前，中国历史上从来没有哪一个城市能成为与县平等的行政区域，广州市是第一个。汕头紧随其后，于3月成为第二个城市型政区。
▲民国时期广州市建成区
北洋政府注意到了这一变化，仿照其例，于同年7月颁布《市自治制》，把全国城市分为特别市和普通市两种，之后，国内出现了京都（北京）、青岛特别市，但全国范围内正式设市者并不多，更多的是在大城市设立督办商埠公署，如重庆商埠督办公署、淞沪商埠督办公署等；并在中等城市设立市政筹备处，以此作为城市市政的管理机构。
南京国民政府时期南京国民政府成立当年（年）5月便设立上海特别市，由于这是南京国民政府通过的第一个特别市条例，因此上海成为中国第一个直辖(特别)市。6月，国民政府又设立南京特别市，它和上海特别市，均是与省平行、直辖于中央政府的城市型政区。直辖市的出现，与先前广东省设立的广州市等省辖市一起，组成了我国城市型政区体系。
随着特别市和省辖市数量的逐渐增加，为某个市单独立法的形式已经满足不了实际的需要，必须有一部统一的市组织法。年6月，国民党中央政治会议通过《特别市组织法》与《市组织法》，并于7月由国民政府公布。规定设立特别市的条件为：
1.中华民国首都。
2.人口百万以上之都市。
3.其他有特殊情形之都市。
根据这一法规，全国设立了宁、沪、平、津、青、汉、穗七个特别市。
▲年出版的《南京市市街图》
设立市的条件为：隶属省政府，不入县政范围；人口满20万以上之都市，依所属省政府呈请暨国民政府之特许建市。根据这两条规定，民政府之特许建市。根据这两条规定，年7月至年5月前，先后有下列城市成为省辖市:苏州、杭州、宁波、安庆、南昌、武昌、开封、郑州、济南、成都、重庆、沈阳、梧州等。
但这两部法律在颁行后却引发了各方批评。市政论者认为该制缺乏自治精神，而且市参议会权力过小，被指为官办市政；行政人员的批评则侧重行政系统。国民政府为此于年5月20日将上述两法废止，另行制定新的《市组织法》公布施行。市的名称不再作“特别市”与“普通市”之区分。而于市之地位，则有“直隶于行政院”(院辖市)与“直属于省政府”(省辖市)之区别。院辖市设立的标准，依照该法第二条之规定，凡人民聚居地方，具有下列情形之一者设市，直隶于行政院:(1）首都；(2)人口在百万以上者；(3）在政治上、经济上有特别情形者。但符合第一、二两项之一的，不能是省政府所在地，如果是省政府所在地，则该市隶属于省政府。
年5月，根据新《市组织法》的规定，改组特别市并重新任命市长。南京、上海、天津、青岛、汉口5个特别市均去除“特别”二字，直隶于行政院，此后广州、汉口、天津降为省辖市。抗战期间，又增加了重庆这一院辖市。
省辖市设立的条件，较以前的普通市略有变更，《市组织法》第三条规定:凡人民聚居地方，具有下列情形之一者设市，隶属于省政府:
1.人口在30万以上者
2.人口在20万以上，其所收营业税、牌照税、土地税每年合计占该地总收人1/2以上者。
设市标准较以前提高，引起一些省、市政府的非难，有的城市只能以市政筹备处或市政委员会等形式进行过渡。
从年5月至年5月，批准设置的省辖市有汕头、北平、天津、福州、长沙、厦门、昆明、连云、桂林、贵阳、自贡、西安、衡阳、陕坝（在绥远）、开封等。
年5月，国民政府再度颁布新的《市组织法》，仍分院辖市与省辖市两种，与此前的法律相比，设立条件基本相同，不同之处是取消了省会不设院辖市的规定。因此，该时期院辖市除原有的南京、上海、北平、青岛4市外，又增加了天津、重庆、广州等市。但当时除重庆外，其他院辖市均在沦陷区。
抗日战争胜利后，国民党政府接收被日伪所占各大城市。东北地区和台湾省在日占时期建有一些城市，因此，战后城市型政区的数量比战前有明显的增加。年7月，《市组织法》再次修正，对院辖市设置的规定基本未变，但在执行中对人口标准有所降低。此时全国共设有院辖市12个:南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州、重庆、西安、沈阳、哈尔滨、大连。
▲民国时期中国直辖市统计表
作者：方舆论坛
坤舆任我行·阿森台湾和东北这两个地区，在日占时期设立的许多城市，约有三分之三以上城市人口不足20万，于是据新的《市组织法》第三条规定成为设市的主要依据。年后批准设置的省辖市有石门、湛江、威海卫、银川、归绥、包头、本溪、抚顺、徐州、迪化、西宁、台北、基隆、新竹、台中、彰化、台南、嘉义、高雄、屏东、烟台、柳州、南宁、福州、蚌埠、太原、唐山、锦州、营口、鞍山、旅顺、通化、安东、四平、吉林、长春、牡丹江、延吉、佳木斯、北安、齐齐哈尔、海拉尔等。
本文主要参考了《中国行政区划通史·中华民国卷》，周振鹤主编，傅林祥，郑宝恒著，复旦大学出版社，年。
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